سيد محمد حميد حسيني يزدي


 اصل حاكميت قانون

اصل حاكميت قانون[1] يكي از مهم‌ترين مفاهيم مطرح‌شده در حوزه‌ي حقوق عمومي، به ويژه حقوق اساسي شناخته شده است و ارزشي جهان‌شمول دارد و حتي يكي از محك‌هاي ارزيابي نظام‌هاي حقوقي و سياسي است.[2]
ارزيابي هر نظام سياسي و حقوقي با ملاك حاكميت قانون مورد بررسي قرار مي‌گيرد. به نوعي مي‌توان مدعي شد كه مفاهيم مهم ديگري همچون اصل تفكيك قوا و دستورگرايي (قانون اساسي‌گرايي) و ديگر اصول مرتبط است.[3]

بر اساس اصل حاكميت قانون، مقامات و نهادهاي حاكم دولتي موظف به انجام وظايف خويش بر اساس قانون در يك جامعه‌ي دمكراتيك هستند. اين چنين دولتي اصطلاحاً «دولت قانون‌مدار»[4] با اين پيام است كه هيچ كس بالاتر از قانون نيست و اقدامات و تصميمات خودسرانه ممنوع و مردود است.[5]

به عبارتي ديگر، پارادايم حاكم بر حقوق اساسي جديد مسئله‌ي دولت قانون‌مدار است. مطابق اين گفتمان، علاوه بر حاكميت قانون بر شهروندان، تمامي مقامات و نهادهاي سياسي بايد تابع قواعد حقوقي باشند و مفهوم حاكميت قانون در سوداي نقيد كردن قلمرو اختيارات و صلاحيت‌هاي اربابان قدرت به قواعد و حدود از پيش تعيين‌شده است.[6]

مفهوم دولت قانون‌مدار شكل تحول‌يافته‌ي مفهوم دولت قانوني است، چون مفهوم دولت قانوني تنها متضمن حكومت قانون بر روابط شهروندان بود، اما ظهور انديشه‌ي دولت قانون‌مدار دايره‌ي حاكميت قانون را به خود دولت و اعمال دولت نيز تسري داد.[7]

لذا مي‌توان هدف از اصل حاكميت قانون را محدود نمودن اعمال دولت و شهروندان در چارچوب قانون دانست و به عبارتي ديگر، نهادهاي حاكميتي موظف‌اند در چارچوب صلاحيت تفويضي از سوي مقنن و در چارچوب قوانين عمل نمايد و شهروندان نيز در صورت قانوني بودن تصميمات و اقدامات نهادهاي حاكميتي، موظف به تمكين در برابر قانون هستند.

دادرسي قانون اساسي

انديشمندان سلف حقوق اساسي، در تجربيات اوليه‌ي خود، ضرورت پيش‌بيني قواي مؤسس را نيز از نظر دور نداشته‌اند. پيشنهاد ايجاد قوه‌ي مؤسس ناظر را به سي يس فرانسوي نسبت مي‌دهند.[8]در قالب نظام‌هاي حقوقي جهان به نهادي اطلاق مي‌گردد كه وظيفه‌ي حراست و پاسباني و حفظ قانون اساسي را بر عهده دارد و در كشورهاي مختلف تحت عنوان دادگاه قانون اساسي، ديوان قانون اساسي، شوراي قانون اساسي و غيره شكل گرفته است. قوه‌ي مؤسس ناظر، كه امروزه دادرس قانون اساسي ناميده مي‌شود،

نهاد دادرسي قانون اساسي در نظام‌هاي حقوقي مختلف داراي الگوهاي متفاوتي است (الگوي آمريكايي و الگوي اروپايي)[9] و هر كدام از اين الگوها داراي كارويژه‌هاي مختلفي هستند كه مهم‌ترين اين وظايف، كه وظايف اصلي نهاد دادرس قانون اساسي محسوب مي‌شود، به شرح زير است:

1. نظارت بر اساسي بودن قوانين و مقررات

2. نظارت بر حسن اجراي قانون اساسي

3. نظارت بر انتخابات و همه‌پرسي‌ها و رسيدگي به دعاوي انتخاباتي

شوراي نگهبان قانون اساسي به مثابه‌ي نهاد دادرس قانون اساسي

تدوين‌كنندگان پيش‌نويس قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، در فصل دهم (اصول 142 تا 147)، عنوان شوراي نگهبان قانون اساسي را برگزيدند و نهايتاً در قانون اساسي مصوب، اصول نودويكم تا نودونهم قانون اساسي، در قسمت آخر فصل ششم، قوه‌ي مقننه را به شرح وظايف شوراي نگهبان اختصاص داده است.

وظايف شوراي نگهبان در اصول قانون اساسي تصريح شده است:

1. تطبيق مصوبات مجلس شوراي اسلامي با موازين اسلام و قانون اساسي

اصل نودويكم قانون اساسي تصريح دارد:«به‏ منظور پاسداري‏ از احكام‏ اسلام‏ و قانون‏ اساسي‏ از نظر عدم‏ مغايرت‏ مصوبات‏ مجلس‏ شوراي‏ ملي با آن‌ها، شورايي‏ به‏ نام‏ شوراي‏ نگهبان‏ با تركيب‏ زير تشكيل‏ مي‌شود.»

همچنين در اصل نودوششم قانون اساسي مصرح است: «تشخيص‏ عدم‏ مغايرت‏ مصوبات‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ با احكام‏ اسلام‏ با اكثريت‏ فقهاي‏ شوراي‏ نگهبان‏ و تشخيص‏ عدم‏ تعارض‏ آن‌ها با قانون‏ اساسي‏ بر عهده‏‌ي اكثريت‏ همه‌ي‏ اعضاي‏ شوراي‏ نگهبان‏ است‏.»

2. تفسير قانون اساسي

اصل نودوهشتم قانون اساسي تصريح دارد: «تفسير قانون‏ اساسي‏ به‏ عهده‌ي‏ شوراي‏ نگهبان‏ است‏ كه‏ با تصويب‏ سه‌چهارم‏ آنان،‏ انجام‏ مي‌شود.»

3. نظارت بر انتخابات و همه‌پرسي‌ها

اصل نود‌و‌نهم قانون اساسي اشعار مي‌دارد:«شوراي‏ نگهبان‏ نظارت‏ بر انتخابات‏ مجلس‏ خبرگان‏ رهبري‏، رياست‏‌جمهوري‏، مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ و مراجعه‏ به‏ آراي عمومي‏ و همه‏‌پرسي‏ را بر عهده‏ دارد.»

لذا همچنان كه ملاحظه مي‌شود، شوراي نگهبان قانون اساسي در نظام حقوقي جمهوري اسلامي ايران به مثابه‌ي نهاد دادرس قانون اساسي است و كاركردهاي نهادهاي دادرسي قانون اساسي در ساير نظام‌هاي حقوقي را بر عهده دارد. بنابراين، به تصريح قانون اساسي، نظارت بر انتخابات‌ رياست‌جمهوري، خبرگان رهبري و مجلس شوراي اسلامي منحصراً بر عهده‌ي شوراي نگهبان است. اصولاً واگذاري موارد مهم نظارت به شوراي نگهبان منطقي به نظر مي‌رسد، زيرا سپردن اين چنين نظارت‌هايي به نهادي هم‌سطح (همچون قواي سه‌گانه، كه ارتباط متقابل دارند) تضمين برتري قانون اساسي را تأمين نمي‌كند.[10]

حقوق و تكاليف شوراي نگهبان در امر نظارت بر انتخابات رياست‌جمهوري

براي بررسي حقوق و تكاليف شوراي نگهبان در امر نظارت بر انتخابات رياست‌جمهوري، ابتدا بايد به اهميت نظارت بر انتخابات و مفهوم نظارت پرداخت و سپس مصاديق حقوق و تكاليف اين نهاد را تبيين نمود.

ضرورت نظارت بر انتخابات

آزادي و رقابت در امر تعيين سرنوشت از طريق مشاركت همگاني در امور سياسي، همان طور كه اصل ششم قانون اساسي تصريح مي‌كند، اگرچه في‌نفسه مطلوب است، اما ميل به قدرت عاملي است كه اكثراً رقابتناسالم و مكارانه را به همراه خود آورده و در آراي مردم اختلال و فساد ايجاد مي‌نمايد. بدين خاطر است كه براي احتراز از مفاسد احتمالي، امر نظارت بر آراي عمومي مورد قبول قرار گرفته است. اين نظارتبايد به دست كساني باشد كه علاقه و منفعت خاصي نسبت به نتيجه‌ي انتخابات نداشته باشند، تا بتوانند درستي و امانت لازم را در كار نظارت بي‌طرفانه بر عهده گيرند[11]

«ما مسئله­اي داريم به عنوان همه‌پرسي و مراجعه به آراي عمومي و همچنين انتخاب رئيس‌جمهور، كه چيزي است شبيه همه‌پرسي و چون انتخاب به وسيله‌ي عموم ملت و به طور مستقيماست، در اين موارد خواسته شده كه نظارت بر اين قسمت صرفاً در اختيار دولت يا رئيسجمهوري قبلي نباشد؛ بلكه يك مقام مقننه­اي، يعني يك مقامي كه دور از مسائل اجراييو دور از حب‌وبغض‌هايي است كه در اجرا پيدا مي­شود، او هم بر اين قسمت نظارت كند،براي اينكه اين مقام مشخص بشود. در مطالعات قبلي به اين نتيجه رسيديم كه مناسب‌ترينآن همين شوراي نگهبان است.[12]» كه قانون اساسي ما در اصل نودونهم اين مهم را بر عهده‌ي شوراي نگهبان گذاشته است و نايب رئيس‌مجلس خبرگان قانون اساسي نيز در تعليل واگذاري وظيفه‌ي نظارت به شوراي نگهبان مي‌فرمايد:

مفهوم نظارت

ناظر «در اصطلاح كسي را گويند كه بر كار ديگري نظارت مي­كند تا عمل صحيحاً انجامگيرد.»[13] پس از اين تعريف برداشت مي‌شود كه نظارت بر انتخابات يعني نظارتي كه نهاد ناظر براي اطمينان از اجراي دقيق قوانين و تضمين سلامت انتخابات انجام مي‌دهد.
حال اين سؤال پيش مي‌آيد كه بر اساس اصل نودونهم قانون اساسي، شمول نظارت شوراي نگهبان تا كجاست. شوراي نگهبان در نظريه‌ي تفسيري شماره‌ي 1234 مورخ 1 خرداد 1370 خود در ذيل اصل نودونهم تصريح دارد كه نظارت مذكور در اصل 99 قانون اساسي استصوابي است و شامل تمام مراحل اجرايي انتخاباتاز جمله تأييد و رد صلاحيت كانديداها مي‏شود.

وظايف و اختيارات شوراي نگهبان

همان طور كه آمد، يكي از وظايف شوراي نگهبان نظارت بر انتخابات است و يكي از انواع انتخابات هم انتخابات رياست‌جمهوري است. علاوه بر اصل نودونهم، كه نظارت بر انتخابات را بر عهده‌ي شوراي نگهبان گذاشته است، اصل يك‌صدوهجدهم قانون اساسي نيز وظيفه‌ي نظارت بر انتخابات رياست‌جمهوري را بر عهده‌ي شوراي نگهبان نهاده است و تصريح دارد: «مسئوليت‏ نظارت‏ بر انتخابات‏ رياست‌جمهوري‏ طبق‏ اصل‏ نودونهم‏ بر عهده‌ي‏ شوراي‏نگهبان‏ است،‏ ولي‏ قبل‏ از تشكيل‏ نخستين‏ شوراي‏ نگهبان‏ بر عهده‌ي‏ انجمن‏ نظارتي‏است‏ كه‏ قانون‏ تعيين‏ مي‌كند.»

در راستاي اصل مذكور، ماده‌ي 8 قانون انتخابات رياست‌جمهوري نيز تصريح دارد كه نظارت بر انتخابات رياست‌جمهوري به عهده‌ي شوراي نگهبان است. اين نظارتعام و در تمام مراحل و در كليه‌ي امور مربوط به انتخابات جاري است. در راستاي نظارت استصوابي شوراي نگهبان بر انتخابات رياست‌جمهوري، وظايفي را مي‌توان با استناد به مواد قانوني برشمرد. شايان ذكر است كه مي‌توان نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات رياست‌جمهوري را به دو مرحله‌ي نظارت بر صلاحيت داوطلبان و نظارت بر برگزاري انتخابات رياست‌جمهوري تقسيم نمود.

اصل صدوپانزده قانون اساسي در بيان شرايط رياست‌جمهوري بيان مي‌دارد كه رئيس‌جمهور بايد از ميان‏ رجال‏ مذهبي‏ و سياسي‏، كه‏ واجد شرايط زير باشند، انتخاب‏ گردد: ايراني‌الاصل‏، تابع ايران‏، مدير و مدبر، داراي‏ حسن‏ سابقه‏ و امانت‏ و تقوا‏، مؤمن‏ و معتقد به‏ مباني‏ جمهوري‏ اسلامي‏ ايران‏ و مذهب‏ رسمي‏ كشور. ماده‌ي 35 قانون انتخابات رياست‌جمهوري نيز عيناً همين شرايط را به عنوان شرايط انتخاب‌شوندگان آورده است. احراز صلاحيت نامزدهاي رياست‌جمهوري بر اساس نظريه‌ي تفسيري ذيل اصل نودونهم و قسمتي از بند 9 اصل يك‌صدودهم، كه مقرر مي‌دارد صلاحيت‏ داوطلبان‏ رياست‌جمهوري‏ از جهت‏ دارا بودن‏ شرايطي‏ كه‏ در اين‏ قانون‏ مي‌آيد، بايد قبل‏ از انتخابات‏ به‏ تأييد شوراي‏ نگهبان‏ برسد از وظايف شوراي نگهبان است. ماده‌ي 57 قانون انتخابات رياست‌جمهوري نيز شوراي نگهبان را موظف به بررسي صلاحيت نامزدها مي‌داند.

ظاهراً تشخيص شوراي نگهبان در اين امر قطعي است و مرحله‌ي اعتراض وجود ندارد؛ چون در قوانين هيچ اشاره‌اي به بحث اعتراض و درخواست تجديد نظر نشده است و شايد به اين دليل باشد كه شوراي نگهبان بالاترين مرجع است و مرجعي بالاتر از شورا براي رسيدگي به اعتراضات وجود ندارد.

در مرحله‌ي نظارت بر برگزاري انتخابات نيز بر اساس ماده‌ي 4 قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات رياست‌جمهوري اسلامي ايران مصوب4 تير 1364 هيئت مركزي نظارت، كه منتخب شوراي نگهبان هستند، بر كليه‌ي مراحل انتخابات و جريان‌هاي انتخاباتي و اقدامات وزارتكشور و هيئت‌هاي اجرايي كه در انتخابات مؤثر است و آنچه مربوط به صحت انتخاباتمي‌شود نظارت خواهد كرد.

ماده‌ي 6 قانون اخير در مقام بيان وظايف مجريان انتخابات در قبال مسئوليت نظارت شوراي نگهبان است و مقرر مي‌دارد هيئت مركزي نظارت يا ناظرين كه در سراسر كشور بر كيفيت انتخابات نظارت كامل دارند،هر مورد كه سوءجريان يا تخلفي را مشاهده كنند ‌كتباً تذكر خواهند داد. فرمان‌دارانو بخش‌داران موظف‌اند، بلافاصله بر اساس قوانين مربوطه، نسبت به رفع اشكالات مطروحهاقدام نمايند و چنانچه ‌مسئولين وزارت كشور نظرات آنان را ملحوظ ندارند ناظرينمراتب را به هيئت مركزي نظارت شوراي نگهبان گزارش خواهند كرد.

ماده‌ي 7 قانون مذكور نيز به اختيار ابطال يا توقف انتخابات در راستاي وظيفه‌ي نظارتي شوراي نگهبان مي‌پردازد و مقرر مي‌دارد كه شوراي نگهبان در كليه‌ي مراحل در صورت اثبات تخلف با ذكر دليل نسبت به ابطال يا توقفانتخابات در سراسر كشور يا بعضي از مناطق، ‌اتخاذ تصميم مي‌نمايد و نظر خود را ازطريق رسانه‌هاي همگاني اعلام مي‌كند و نظر شوراي نگهبان، در اين مورد، قطعي ولازم‌الاجراست و هيچ مرجع ديگري حق ابطال يا متوقف كردن انتخابات را ندارد و همچنين ماده‌ي 8 نيز تصريح دارد كه پس از صدور دستور شروع انتخابات از طرف وزارت كشور، چنانچه شوراي نگهبان در كيفيتانجام مقدمات انتخابات از قبيل تعيين هيئت ‌اجرايي، نحوه‌ي تبليغات و مانند آنتخلفاتي مشاهده كند كه به صحت انتخابات خدشه وارد سازد انتخابات را متوقف و مراتبرا به وزارت كشور اعلام ‌مي‌دارد.

همچنين، بر اساس مواد 78 و 79 قانون انتخابات رياست‌جمهوري، مرجع انحصاري تأييد نتيجه‌ي انتخابات و رسيدگي به شكايات انتخاباتي شوراي نگهبان است. همچنين از آنجايي كه شوراي نگهبان به عنوان نهاد ناظر بايد از بي‌طرفي كامل برخوردار باشد، قانون انتخابات رياست‌جمهوري متعرض اين مهم شده است. ماده‌ي 73 قانون اخيرالذكر تصريح دارد كه مقامات‌ اجرايي‌ و نظارت انتخابات حق تبليغ له يا عليه هيچ يك‌ از داوطلبانانتخاباتي را نخواهند داشت. تخلف از اين قانون جرم محسوب مي‌شود. همچنين ماده‌ي 93 همين قانون مقرر مي‌دارد كه در اجراي صحيح اصل 99 قانون اساسي و حفظ بي‌طرفي كامل، ناظرين شوراي نگهبان موظف‌اند در طول مدت مسئوليت خود، بي‌طرفي كامل را حفظ نمايند و ابراز جانب‌داريناظرين به هر طريقي از يكي از كانديداها جرم محسوب مي‌شود.

نتيجه‌گيري

اصل حاكميت قانون يكي از اصول پذيرفته‌شده‌ي حقوقي است و در حقيقت، نتيجه‌ي نهضت دستورگرايي و نهضت تدوين قانون اساسي است. بر اساس اصل حاكميت قانون، تمامي اعمال و اقدامات نهادهاي حاكميتي بايد در چارچوب قانون باشد و در اين صورت است كه شهروندان و نهادهاي مدني و احزاب و گروه‌هاي سياسي نيز موظف به تمكين از اقدامات و تصميمات نهادهاي حاكميتي هستند. بر اساس اصل حاكميت، قانون حوزه‌ي صلاحيت هر نهاد حاكميتي معين است و هر گونه اقدامات و تصميمات فراتر از آن غيرقانوني و تمكين به آن خالي از وجه است.

شوراي نگهبان، به عنوان دادرس قانون اساسي در نظام حقوقي ما، تصريح قانون اساسي وظيفه‌ي نظارت بر انتخابات از جمله انتخابات رياست‌جمهوري را بر عهده دارد. اين نظارت استصوابي است و در تمامي مراحل انتخابات از ابتدا تا انتها اعمال مي‌شود.

بنابراين، بر اساس اصل حاكميت قانون، اعمال نظارت در مراحل مختلف انتخابات رياست‌جمهوري در صلاحيت شوراي نگهبان است و لذا شهروندان، فعالان سياسي، نهادهاي مدني، احزاب و گروه‌هاي سياسي و مجريان انتخابات موظف‌اند كه به تصميمات قانوني شوراي نگهبان در راستاي اعمال نظارت بر انتخابات تمكين نمايند؛ البته علاوه بر تكليف مردم و نهادهاي مدني و... به تمكين از تصميمات شوراي نگهبان، شوراي مذكور نيز موظف است كه از حدود صلاحيت خويش تجاوز ننمايد. از آنجايي كه امر نظارت بر انتخابات عقلاً بايد بر عهده‌ي نهادي صالح و بي‌طرف و عادل باشد، شوراي نگهبان نيز در امر نظارت بايد كمال بي‌طرفي را رعايت نمايد و به همين دليل بود كه امام راحل (رحمت الله عليه) در ديدار با اعضاي شوراي نگهبان فرمودند: «من با نهاد شوراي نگهبان صد در صد موافقم و عقيده‌ام هست كه بايد قوي و هميشگي باشد، ولي حفظ شورا مقداري به دست خود شماست. برخورد شما بايد به صورتي باشد كه در آينده هم به اين شورا صدمه نخورد. شما نبايد فقط به فكر حالا باشيد و بگوييد آينده هرچه شد باشد.شياطين به تدريج كار مي‌كنند. آمريكا براي پنجاه سال آينده‌ي خود نقشه دارد. شما بايد طوري فكر كنيد كه اين شورا براي هميشه محفوظ بماند. رفتار شما بايد به صورتي باشد كه انتزاع نشود كه شما در مقابل مجلس و دولت ايستاده‌ايد. اينكه شما يكي و مجلس يكي، شما يكي و دولت يكي، ضرر مي‌زند. شما روي مواضع اسلام قاطع بايستيد، ولي به صورتي نباشد كه انتزاع شود شما در همه جا دخالت مي‌كنيد. صحبت‌هاي شما بايد به صورتي باشد كه همه فكر كنند در محدوده‌ي قانوني خودتان عمل مي‌كنيد، نه يك قدم زياد و نه يك قدم كم. در همان محل قانوني وقوف كنيد، نه يك كلمه اين طرف و نه يك كلمه آن طرف.»[14]

پي‌نوشت ها:
-------------------------
[1] Le principe de la légalité

[2]احمد مركز مالميري، 1385، حاكميت قانون (مفاهيم، مباني و برداشت‌ها)، تهران، مركز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي، ص 7.

[3]همان، ص 8.

[4]État de droit
-
[5]سيد محمد هاشمي، 1390، حقوق اساسي و ساختارهاي سياسي، تهران، ميزان، ص 220.

[6]علي‌اكبر گرجي ازندرياني، 1388، در تكاپوي حقوق اساسي، تهران، انتشارات جنگل، ص 261.

[7]PORTELLI (H.), DROIT CONSTITUTIONNEL, Paris, Dalloz, p. 25.

[8]سيد محمد هاشمي، 1386، حقوق اساسي جمهوري اسلامي ايران، جلد دوم، تهران، ميزان، ص 222.

[9]ر.ك. لويي فاوور، 1389، دادگاه‌هاي قانون اساسي، ترجمه‌ي علي‌اكبر گرجي ازندرياني، انتشارات جنگل، ص 4.

[10] سيد محمد هاشمي، 1386، حقوق اساسي جمهوري اسلامي ايران، جلد دوم، تهران، ميزان، ص 223.

[11]همان، ص 252.

[12]صورت مشروح مذاكرات مجلس بررسي نهايي قانون اساسي، ج دوم، جلسه‌ي سي‌وششم، ص 950.

[13] محمد جعفر جعفري لنگرودي، 1378، مبسوط در ترمينولوژي حقوق، جلد پنجم، تهران، كتابخانه‌ي گنج دانش، ص 3602.

[14]صحيفه‌ي امام، جلد 19، ص 42 تا 45، 11 شهريور 1363.


سيد محمد حميد حسيني يزدي- دانشجوي مقطع دكتراي تخصصي رشته‌ي حقوق عمومي دانشگاه تهران


منبع: پايگاه تحليلي تبييني برهان